Het oog van Antwerpen

Voordracht bij de presentatie van de Antwerpse Drug en Alcoholmonitor 24 april 2008

Dames en Heren,

U houdt vandaag een kort symposium over het gebruik van gegevens bij het maken dan wel ondersteunen van uw drugbeleid. Zowel drugbeleid, als het hebben of maken van gegevens is niet iets dat zomaar gebeurt.

Op uw verzoek wil ik hierbij een paar aantekeningen maken bij de actviteit van het verzamelen van gegevens. Ik ga daarbij uit van mijn overtuiging, dat de meeste gegevens die worden verzameld in directe zin nimmer worden gebruikt voor echt beleid.

In mijn 30-jarige ervaring van onderzoeker op het terrein van drugs, drugbeleid en de geschiedenis van drugbeleid ben ik slechts bij uitzondering iets tegengekomen dat lijkt op het serieus en gepland gebruik van gegevens bij het kiezen van beleidsdoelen en -middelen. Waarvan wel veel voorbeelden bestaan, is dat gegevens worden omgesmolten dan wel gehusseld op een zodanige wijze, dat ze beleidsvoornemens op het terrein van drugs voorzien van een schijn van wetenschappelijkheid. De Amerikaanse historicus David Courtwright heeft hierover indrukwekkende voorbeelden verzameld uit de beginperiode van ons drugbeleid.[1]

Maar dat echte gegevens zelden worden gebruikt voor drugbeleid, hoe kan dat, hoe komt dat?

Om te beginnen

1. Hoe goed en onvervalst gegegevens ook zijn, ze veranderen meestal niets aan de basisdoelstellingen die men heeft, ook als ze daartoe aanleiding zouden moeten geven. Als men eenmaal het gebruik van illegale drugs beschouwt als een teken van teloorgang van de mens zal men meestal gebruik van en sluikhandel in drugs bestrijden. Dan zullen gegevens waaruit blijkt dat het gebruik van drugs terugloopt of tot weinig problemen leidt, worden gezien als een teken dat men op de juiste weg is en niet als een negatie van de basisdoelstelling. Wellicht zal men besluiten om het beleid zelfs te intensiveren.
   Als zou blijken daarentegen dat gebruik en problemen toenemen, zal men hoogstwaarschijnlijk ook doorgaan om gebruik en te bestrijden, zelfs te intensiveren en zich niet afvragen of het wellicht het beleid zelf is dat de moelijkheden aanzet. Kortom, de beleidsrichting blijft dezelfde, men verandert hooguit de intensiteit. Gegevens hebben slechts een heel beperkte invloed op de aan beleid onderliggende waarden-gebonden keuzen. Drugbeleid is, om het in het Engels te zeggen, vaak data-proof omdat het stoelt op overtuigingen en op utopie.
2. Een tweede reden waarom gegevens meestal niet worden gebruikt voor beleid ligt in de omstandigheid dat de passing tussen soort van gegevens die beschikbaar zijn en de vragen van beleid op een specifiek moment vaak heel slecht is. Al heeft men nog zo veel zorg besteed aan deze passing, op een gegeven moment ontstaat een beleidsprobleem dat men wil oplossen, maar dat probleem was niet voorzien in de strategie van gegevensverzameling. Kortom, op dat moment wordt er beleid geïmproviseerd waarbij de ingezette gegevens vaak niet anders zijn dan ad hoc indrukken, en geen systematisch verzamelde data.
3. Een derde reden waarom gegevens zelden worden gebruikt voor beleid is dat politieke verhoudingen veranderen terwijl de gegevens-strategie dezelfde was gebleven. Een voorbeeld: door politieke veranderingen verhuist de nadruk van wat men onder drugsproblematiek verstaat van de intensieve, clochard-achtige gebruiksstijlen naar gebruik onder de meer cultureel aangepaste burgers van de stad. Maar de gegevens over gebruik en de ontwikkeling daarvan werden nog niet onder deze groep verzameld. Men kan dan in een periode verkeren dat allerlei slecht gefundeerde verhalen over juist dat niet bestudeerde druggebruik de ronde doen en grondslag worden van ad hoc geïmproviseerd beleid.
   Een ander voorbeeld dat de passing betreft tussen verzamelen van gegevens en beleid is dat de gevaren van drugs voor gebruiker en stad geleidelijkerwijs op andere wijzen worden geconstrueerd. Wij zien nu bijvoorbeeld al dat in Griekenland met zijn lange historie van Turkse overheersing anders over cannabis (het symbool van de ongeletterde en straatarme boer uit Klein-Azië) en de gevolgen ervan wordt gedacht dan in Portugal of Nederland. In die landen is cannabisgebruik gekoppeld aan andere groepen en andere symbolen. Zulke geografische verschillen kunnen hun evenbeeld vinden in lokale veranderingen. Veronderstelde men bijvoorbeeld vroeger het gevaar van cannabis in het ’gewelddadig’ worden, nu plaatst men het meer in het ‘psychotisch’ worden.[2] Als zulke constructie-veranderingen zich voordoen onstaan er meteen andere behoeften aan gegevens, en de oude structuur kan die gegevens niet leveren.
4. Een laatste reden die ik hier noem voor het niet of zelden gebruiken van gegevens is dat elke interactie tussen beleidsmaker en gegevensmaker de beleidsmaker kan blootstellen aan twijfel en of het uitstellen van een besluit. Maar, er zijn omstandigheden waarin de beleidsmaker zich dat niet kan permitteren. Van hem wordt verlangd, mogelijk door belangrijke categoriën burgers, dat er NU uitspraken worden gedaan of besluiten genomen en niet dat de beleidsmaker erover zit na te denken. Dat zou hem, politiek gezien zelfs de kop kunnen kosten. In zulke omstandigheden is het overigens van grote heilzaamheid als de beleidsmaker zou beschikken over een langere ervaring met reflectie en kontakt met onderzoekers omdat dat de kwaliteit en adequaatheid van ad hoc politieke demarches enorm kan vergroten.

Goed, zult u zeggen; als we dan vaak zo weinig aan verzamelde gegevens hebben voor beleid vanwege zoveel verschillende redenen, waarom dan een drugsmonitor doen maken door de Universiteit van Gent?

Mijn antwoord daarop is tweevoudig: door een drugsmonitor als proces te zien en dit in te bedden in beleid creëert men een structuur van reflectie en gevoeligheid voor fouten op wat men wil en uitvoert op het terrein van drugs.

Ten tweede, dat er omstandigheden bestaan waardoor gegevens niet worden gebruikt of nutteloos zijn op een specifiek moment betekent niet dat er geen andere omstandigheden zijn waarin de gegevens van zeer grote waarde kunnen worden. Bovendien, als men zich ervan bewust is dat een monitor, een methodiek van gegevens inwinnen, slechts een onderdeel is van het complex dat men beleid noemt, kan men een monitor niet opzadelen met onterechte verwachtingen, alsof de monitor alle problemen zou oplossen. Dat kan hij niet, makkelijk zat, zegt men dan in Amsterdam.

Een structuur van reflectie betekent verschillende dingen waarvan het belangrijkste is dat beleidsmakers op gezette tijden uit hun eigen cocon treden en hun voorstellingen toetsen. In het geval van een drugsmonitor vindt zo een toetsing plaats in kontakt met gespecialiseerde onderzoekers in bespreking en waardering van de door hen gepresenteerde data. Maar, een toetsing zou idealiter ook regulier moeten plaatsvinden in contact met anderen, zoals bewoners en druggebruikers.

Laat ik mij beperken tot het kontakt met onderzoekers. In een monitor die is ontworpen in intensief kontakt met de verantwoordelijke beleidsmakers zullen die beleidsmakers voortdurend hun eigen beleidsvoornemens terug zien. Ze zien die terug in de vorm van kwantitatieve gegegens, zoals bijvoorbeeld tellingen van aantal gebruikers, spreiding over de bevolking en leeftijdsklassen, en voornaamste problemen, ziekte, etc. Kwalitatieve gegevens zullen worden geleverd over omstandigheden, verschillende stijlen van gebruik, verhoudingen op straat, met burgers en politie. In elk geval zullen ze als het goed is voortdurend geconfronteerd worden met die gegevens die ze eerst zelf als opgave aan de monitor hebben gesteld.

Waar ze op die manier eveneens mee in aanraking komen, is de moeilijkheid om een compleet beeld te krijgen van wat er in de drugsgebruikende en -distribuerende wereld exact aan de gang is. Men zal merken dat elke bespreking van gegevens series van nieuwe vragen oproept! Ook gaat men inzien dat wat er loopt op druggebied niet statisch is, en wellicht reageert op delen van het beleid. Kortom, dat men als gewetensvolle beleidsmaker voorzichtig moet zijn bij het zomaar wat zeggen over drugs en hun gebruikers.

Wat moet men dus doen om niet steeds overhoop te liggen met besluiten die er ooit zijn genomen over het soort monitor dat men wil?

1. Ga elk jaar of elke x jaar op een vast tijdstip na hoe de monitor of een deel ervan bevalt. Evalueer die monitor op van te voren afgesproken doelen, zoals: bevalt de kwaliteit van de gegevens die er uitkomen? Of kunnen we een gewenste kwaliteit niet bereiken met de huidige inspanning? Bevalt de reikwijdte of moeten er worden gedacht aan inkrimping, of juist uitbreiding? Bevalt de relevantie van de verzamelde gegevens of is het duidelijk dat een deel van de gegevens eigenlijk door niemand meer worden gevolgd? Bouw desnoods een vaste instantie in die kritiek levert, die de monitor beschiet. Dat kan bijvoorbeeld een andere universiteit zijn die als taak krijgt om elke 3 jaar de monitor om ver te werpen, of die door middel van interviews met beleidsmakers de gepercipieerde relevantie en kwaliteit van de monitor monitort. Dat is goed voor de monitor, en dat is goed voor de beleidsmakers.
2. Een tweede aanbeveling die ik wil doen is om de monitor zo op te zetten dat een deel van de inspanning gaat zitten in het verzamelen van die gegegevens die kunnen worden vergeleken. Een vergelijking zou zich kunnen richten op andere lokale cijfers, bijvoorbeeld van Gent, Leuven of Maastricht, op nationale cijfers/variabelen, maar ook op internationale. Zo probeert het Drugsobservatiecentrum in Lissabon al jaar en dag greep te krijgen op de ontwikkeling van nieuwe/nog niet eerder geziene vraag per land naar behandeling door de zorgsector van druggebruikers die in problemen komen. Probeer dus aan te sluiten bij variabelen die worden gebruikt in een vergelijking tussen landen of steden, en de wijze waarop deze worden gedefinieerd. Dan houdt men kontakt over belangrijke vragen van operationalisering met anderen, men voorziet zich van een wetenschappelijk forum, en men hoeft het wiel niet steeds uit te vinden omdat het al elders uitgevonden is.
3. Een derde aanbeveling die ik wil doen is om de monitor echt te gebruiken om het drugbeleid van de stad te evalueren. De nadruk daarbij valt dan niet op de monitor zelf of de kwaliteit ervan, maar op het beleid. Gaat ons beleid wel de kant op die we graag willen? En zoja, zorgt ons beleid ervoor om de situaties rond drugs op sommige plekken te verergeren? Weten we wel wat we moeten weten om ons drugbeleid op enkele hoofdpunten zo wetenschappelijk mogelijk te kunnen evalueren? Als we ons drugbeleid niet willen evalueren, waaróm willen we dat dan niet?

Op die manier blijft de activiteit van het monitoren verbonden aan waartoe ze was bedoeld. Nimmer mag de monitor zelf het middelpunt worden, maar het drugbeleid of een deel ervan is het middelpunt. De monitor is slechts een middel.

Over dat laatste wil ik het hier, als laatste hebben. De monitor als middel.

Zoals u hebt gemerkt ben ik een entoesiast voorstander van het ontwikkelen van een drugsmonitor. De monitor moet dan wel ontwikkeld zijn met

1. de politiek meest verantwoordelijken en hun ambtelijke assistenten
2. met de meest directe vormen van uitvoering belaste uitvoerders.
   En ten dienste staan
3. aan de groei van een volwassen soort van zich herhalende evaluatie van het drugs- en alcoholbeleid.

De monitor zal het best werken als de politiek deze toestaat een spiegel te zijn waaraan de verantwoordelijken af en toe vragen wie er de mooiste in het land is, de staat of de burger. Ik zal mij nader verklaren:

 Drugbeleid is lastig omdat het zich beweegt op het raakvlak tussen zeer fundamentele waarden met betrekking tot zowel individuele als collectieve existentie. Drugs, dat wordt wel eens vergeten, vormen een belangrijke symboliek voor het afbakenen van de grens tussen de opgave van de staat als verdediger van basiswaarden, en de burger.

De burger heeft in zuiver legale zin de zeggenschap niet over het gebruik van drugs, de staat heeft die wel maar heeft hem nooit echt kunnen afpakken van de burger. Het is als in een dictatuur, bepaalde dingen mogen niet gezegd worden en eigenlijk ook niet gedacht, maar er bestaat geen manier om dat in afdoende mate af te dwingen. De dictator verliest het daarom op termijn altijd.

Zo is het ook met drugs. De staat kan ze verbieden, maar de burger gebruikt ze en schaft ze aan en handelt er in. Hoewel de burger in de strikte zin van het woord daarmee eigenlijk niemand kwaad doet, behalve soms zichzelf en zijn naasten, gaat hij flagrant in tegen de dominante basiswaarden over het individu. Wij hanteren die nu eenmaal, niks aan te doen. Ons imago van het ideale individu sluit uit dat dat individu de door ons illegaal gemaakte drugs gebruikt.

 Zo was het vroeger met betrekking tot bepaalde geloofsovertredingen bijvoorbeeld over wat god of de profeten zouden hebben bedoeld: men deed er niemand kwaad mee, maar in de regel verwondde men wel de in de cultuur gegronde basisveronderstellingen of de basismoraal en de machtsverhoudingen die erop waren gebaseerd. De integriteit bewaren van de basismoraal of van onze basisvoorstellingen over het bestaan, dat is de werkelijke opgave van het drugsbeleid, en dat maakt de zaken er niet makkelijker op.

Want, dit symbolisch zo essentiële drugbeleid is zo moeilijk omdat het tegelijkertijd de staat verplicht iets te doen wat hij niet kan, en de burger verplicht tot iets waarvan die het nut vaak niet inziet. Druggebruik is zeker onder ontwikkelde en urbane groepen van de bevolking geen aantasting van de basiswaarden; in hun ogen is de staat zelf die aantasting door ze te verbieden.

De drugsmonitor maakt die spanning tussen burger en staatsmacht continu zichtbaar, op het wanhopige af. Gaat de staat te ver, en verslechtert het lot van bepaalde soorten druggebruikers en buurten daardoor in ernstige mate, hoe anders dan met een monitor kan de staat dat te zien krijgen?

En daar waar de staat uit luiheid, geldgebrek of achteloosheid de burger haar illegale drugs laat gebruiken en sluiks laat kopen, gebeurt er in vele gevallen niks ernstigs. Hoe anders kan de staat dat zien dan door een monitor en beter nog, door zichzelf te vergelijken met andere plekken? In deze visie is de monitor het oog van Antwerpen, indien goed gebruikt maakt het de principiële spanning tussen staat en burger tot object van reflectie en aanpassing. Ik bedoel dat zeer concreet hoewel het filosofisch klinkt.

Als u besluit om een structuur van dataverzameling te bestellen en te onderhouden opent u de potentie tot verantwoordelijke uitvoering van uw staatsmacht. U zit op de wip tussen collectieve waarden en individuele vrijheid, en pas met een monitor gaat dat concreet iets betekenen. Pas als u de monitor-ogen heeft om mee te zien weekt u deze wip positie los uit het abstracte handhaven van een basiswaarde, en brengt u deze positie op een hoger peil, dat van een beweeglijke en geïnformeerde interactie tussen uzelf en een niet gering deel van de bevolking. Hoe beter die interactie, hoe beter de collectiviteit en het individu er voor kunnen staan, hoe minder de ambulance uitrijdt, en hoe verlatener het gevang.

Noten
 

1. David Courtwright (1982, 2001), Dark Paradise. A History of Opiate Addiction in America. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
2. Ik beschouw dit soort uitspraken als culturele constructies, waarbij dan ‘wetenschappelijke’ legitimering wordt gezocht. Vaak stelt de politiek daarvoor geld beschikbaar, omdat het de waarden van bepaalde politci ondersteunt, niet omdat er echte vraag is naar ‘waarheid’. Kennisconstructie volgt politieke voorkeur.